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地方政府债务:监管政策思路演变
2018-09-21 来源:李恒新 金融监管研究院
摘要:近期,传《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》已经成文落地。从财政部部长此前在媒体中透露的口径来看,坚决遏制隐性债务增量,积极稳妥化解存量隐性债务将是未来的重点任务。

近期,传《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》已经成文落地。从财政部部长此前在媒体中透露的口径来看,坚决遏制隐性债务增量,积极稳妥化解存量隐性债务将是未来的重点任务。

到目前为止,地方政府债务监管走过了将近十年的历程。期间,监管部门可谓金牌道道、左冲右杀;而忙乱于左躲右闪的地方政府、平台公司和金融机构们,亦常常自嘲为老鼠过街、慌不择路。

笔者则更倾向于将监管政策、监管部门和监管对象的关系,理解为方向盘、刹车和油门的关系。地方政府、平台公司和金融机构,不能一心想着把油门踩到底;监管部门鼓励的方向,由方向盘来引导;监管部门禁止的领域,由刹车来制动。

其实,国家主管部委已经多次强调了不救助原则,禁止滥用政府信用毫无节制地举债,尤其是消费性举债,就相当于失去了方向和刹车,不是这届就是下届,不是这期就是下期,迟早资不抵债,撞得粉身碎骨。

因而可以看到,重视对于监管思路的正确领会分析和研判预测,不仅有益于厘清合规与违规的边界,更能增进理解政策实质意图,进而得以因循监管思路的轨迹方向——而这样,才有可能更为成功地创新合规筹资工具——这也是本文的目的所在。


本文纲要

序言:债务管理概况

一、收益覆盖思路

二、地产歧视思路

三、政企切割思路

四、广开明渠思路

五、总量控制思路

六、严控政府付费项目

七、边界控制思路


序言:债务管理概况

(一)地方政府债务和监管政策简要回顾

对于地方政府举债融资的监管思路,大致经历了这样几个前后交错的阶段:

起始于2010年19号文的收益覆盖思路2014年43号文至今延续的政企债务隔离思路开明渠思路;在2017年二季度在50,87号文给予地方政府违规举债当头棒喝之后,紧接着的是2017年末至2018年初的强监管组合拳92、192、23号等一系列文件;直到2018年,列入日程的针对隐性债务的定义边界及监管思路的探索。可以说,政府债务管理不断尝试着进入新的高度。

监管思路虽然在不断发展变化,但互相之间也并不是非此即彼的关系。某种监管思路可能兴起于某一阶段,但在其他阶段,也在不同程度地发挥影响作用。

比如说总量控制的思路,就是贯穿始终的:从10号文的信贷总量控制,到PPP的财承10%红线,其实都体现了总量控制的思路。

1.2010年开始的加强平台管理

大名鼎鼎的国发[2010]19号文《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》打响了管控地方政府债务的第一枪。

当时,监管枪口主要指向了担任地方政府“影子”企业身份的融资平台。后续与其相配合的,是银监发[2013]10号文《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》,意图从实名制和总量方面,管控融资平台举借的地方政府性债务。

作为融资平台管理暨地方政府债务监管的里程碑文件,19号文根据偿还来源和能力,提出的三类债务分类,以及相对应的债务和平台公司处置办法——特别是区别收益覆盖还款类型与依赖财政偿付类型的管理思路——至今仍在政府筹资领域发挥着重要的理论指导作用。

同时,19号文提出的“禁止注入公益性资产和违规担保承诺、融资平台公司禁止承担依赖财政偿付类型的公益性项目融资”等规定,一直在实践中发挥着约束作用。

不过,像很多第一枪一样,其实19号文对于地方政府债务上升的抑制作用并未达到预期。随着政府债务情况日趋严峻,收益覆盖还款思路也逐渐被放弃。

2.2014年起债务的政企切割和开明渠

2014年9月,国务院发布国发[2014]43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》。43号文的突出特点是强调政企债务切割:

“明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还。”

43号文的另一思路是开明渠、堵暗道——随之而来的,便是地方政府债券、政府购买服务、PPP三道明渠,陆续露出政府筹资水面。

43号文及其之后财预[2017]50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等一系列文件,对于控制地方政府债务规模起到了较为显著的作用。

3.2016-2018年强监管组合拳和防范隐性债务

2016年,地方政府违规举债行为呈现反弹态势。虽然没有官方数据支持,但采取政府购买服务方式的融资规模超出PPP融资额数倍,早已是不争的事实——这也远远超出了监管部门的预判。

2017年5月,财政部紧急发布财预[2017]87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,禁止以政府购买服务方式违规融资。

2017下半年,防范化解地方政府债务风险上升到攻坚战高度。随后下发的以财办金[2017]92号文《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》为代表的强监管组合拳系列文件,再次将地方政府债务监管推向了新高度。


(二)技术困境——债务管理和PPP立法

政策文件定义方面的隐晦和计量技术方面的障碍,导致了对于政府债务统计、预测和管理方面的困难。至今依然。

1.政府债务分类边界尚不清晰

基于现有的文件体系,除了2014年末前已甄别确认的政府债务之外,针对某个特定的支付责任,尚难以就其支付责任本身,来划定是否属于地方政府债务。或者说,由于一些支付责任难以精确地划入某一层级某一类别的地方政府债务,从而也就难以准确地界定地方政府利用外部资金提供公共产品行为,其明确的合规与违规边界。

目前,实践中更多的,还是按照现有法规对于产生支付责任的行为过程的相关规定,来辅助做出判断。

另外,由于财政采用收付实现制,有些条目是否纳入债务,应纳入哪一层级的债务等等,也有很大争议。

例如:⑴预计应拨付教育经费、⑵应付办公用房租、⑶应付工资及奖金、⑷应付工程款、⑸采购(或意向)回迁房应付款、⑹购买服务合同项下应付款、⑺招商引资奖励、⑻预算外增收分成、⑼托管开发区的托管费、⑽向下属公司增资安排、⑾有优先权的回购国资公司股权意向安排、⑿PPP合同项下的支付责任,等等,是否应纳入政府性债务呢?总体上认定为不是,但其中某些项目,一旦在部分合同条款或政府文件中约束条款过于刚性则可能被纳入。

不过,如果上述某些项目被列为负债,那么与其相对应的资产,尤其是PPP项下的资产,是否应同时确认为财政收入呢?这也成为了目前理论界争论不休的话题之一。

2.规模计量技术存在困难

按回报机制分类方法,PPP项目划分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三种。

但是这个PPP项目回报机制的三分法,与19号文针对“地方政府通过融资平台公司举借的债务”,依据“是否为依赖财政偿还的公益性项目”和“是否有稳定经营性收入”标准,而提出的三类债务之间,并不存在一一对应关系。


  • 使用者付费项目与一部分“有稳定收入的公益性项目”形成对应关系。但由于并不需要财政支出责任,客观上存在流失到PPP文件规范之外的操作可能性。公开数据显示,使用者付费类别的投资规模,仅占财政部PPP项目库的10%。

  • 而另外两类回报机制与三类债务之间则不能完全对应。究其原因,一是“实际有稳定收入”的城镇综合开发类PPP项目散布在政府付费类项目和可行性缺口补助项目中,原因二是因为在项目测算中加入了运营费用,“有无收益”的比例难以精确计算。


PPP项目支出责任与19号文三类债务的分析示意图(注)

注:

(1)上图系不规范地将PPP项目支出责任纳入19号文三类债务加以比较分析。需要注意现行监管体系中,并未将PPP项下政府支出责任视为政府债务(实际也不应当一概而论地视为政府债务,作者注)。

(2)未考虑政府付费和可行性缺口补助类项目从事非公益性业务形成的企业债务。

(3)线条粗细用以粗略表示所占比重大小。

3.PPP参与者的文件困惑

(1)纷纷扰扰的文件体系

尽管截至目前,PPP在政府筹资领域中所占份额很小。但从政府与民间合作的角度上来考察,这一规模无疑是空前的。PPP的快速发展,为政府筹资领域带来了除平台公司和金融机构之外的新参与者:社会资本方和PPP爱好者,以及新的声音。

摆在新参与者面前的第一障碍,是“文件”。PPP爱好者们接触最多的主管部门是住建部门和原工商局,至于文件,参与PPP之前基本没接触过。

仅粗略估计,PPP相关文件就多达二三百部。除了最基本的公司法、合同法、预算法、采购法、土地法、基础设施和公用事业特许经营管理办法之外,重点的也有几十部。更为棘手的是,由于诸多文件法规发文单位不同,先后时间不一,往往范围存在重叠,表达亦不相同。

如何正确理解运用这些文件,是PPP参与者面临的重大挑战。此处笔者以为,有三大误区应当避免:

区①:部委文件相互矛盾

很多人认为“部委文件相互矛盾”。这其实一部分原因是对部委分工理解有误差。各个部委分工各不相同,俗称“各管一段”,衔接是必要的,但不是重合的。往往表述不一致之处,说的根本就不是一件事。

而在看到此部委发文中提到彼部委的事情的时候,我们应该理解:有的时候,文件是为了把主谓宾说全,为了表意清晰——而关键的内容,还要以此部委的分管范围内的内容为准。

这里推荐一个学习案例:文化和旅游部联合财政部发布的文旅旅发[2018]3号文《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。除了文旅和财政之外,3号文还涉及了PPP、发改、国土(自然资源)、住建、环保、金融保险、农村工作等其他部委的分管领域,这些领域则当然要以其主管部委的文件为准。

误区②:部委文件效力都小于法律

认为“②部委文件效力都小于法律”,“③都不溯及既往”,往往是曲解了部委文件与法律的差异。

一般来说,如果发文对象是社会公众的,部委文件效力自然小于普通法律;但如果发文对象是下辖机构的,即使其要求高于法律要求,或者不存在法律要求,下辖机构也必须遵照文件执行。

财政部发文抬头“各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局):”的文件便是此类的典型。

区③:部委文件都不溯及既往

当然一般来说是这对的。但需要注意,如果是先前已经强调过的,当然不会因为再次发文,而使新发文前的违规行为免责。比如说针对违规举债,43号文是存在新老划断的,但50,87,92号文都是没有新老划断的——都是43号文已经规定过的。

(2)人生怎能如初见

围绕PPP,不同参与者的参与动机各不相同,期待也各不相同——发改部门期望着投资发展,财政部门期望着隔离债务,业务部门期望着提效增质,地方政府期望着落实项目,社会资本期望着高额利润,金融机构期望着安稳收益,咨询机构期望着巨额订单。

站在不同角度上,就连看到的数字都不一样:咨询机构看到的是截至2017年总额16万亿,以万分之一费率收费,还能收个16亿;金融机构看到的却是区区1万亿,基本无担保和回报率6%,还不知道坑有多深;财政部门看到的是总投10万亿的项目,支出责任9.9万亿,财承已占2017年1.2%,即使不新增项目,2024年也将是其2.8倍,个别熊孩纸已经突破10%红线;地方政府看到的是申请周期可能平均10个月,落地周期还不知道,更不晓得哪天早晨睁开眼睛就已经扫地出库了。

如今常说回归初心,殊不知大家初心各异,千山万水走过来,人生怎能如初见。

——虽然不能如初见,但是可以提意见。

最终,参与者们的主要矛头指向了“文件”:PPP立法成为了呼声最高的要求。

(3)立法焉能成神功

以目前的情形分析来看,无论理论还是实操,除了对PPP的译文“政府和社会资本合作”这一点没有异议之外,包括年限规模、内容范围、运营与否、债务判断、权益比例、部门分工等在内的,几乎所有的环节都成为了PPP领域的争论阵地。

笔者不禁担心,在这种情况下,如果搁置争议而立法,可能得到一部宏观抽象难以实操的法律;压制争议而立法,可能得到一部抑制破坏发展规律的法律;或者,杂糅搁置与压制,可能形成一部既宏观破坏发展又难以实操的法律。


(三)2018年呈现的监管特征和方向线索

1.监管政策:趋于架构稳定且方位全面

可以看到近五年来的43,50,87,92,23,54号文等一系列文件,从政企债务切割,并开明渠堵暗道,再清理PPP项目,加资本金穿透审核,设财承10%红线控制,到强调金融机构及咨询机构同责,已经形成了架构稳定、方位全面的地方政府债务监管体系。

2.PPP清库:回报机制与行业分布几无变化

2017年末以后,防范化解地方政府债务风险上升到了攻坚战的高度,以92号文为代表的强监管组合拳系列文件,掀起了严厉整肃违规举债的战役序幕,财政部也组织实施了项目管理库入库项目集中清理工作。

依照财政部PPP中心发布的2018年第1期季报数据,自2017年12月至2018年3月末,综合信息平台已累计清理管理库项目1,160个,累计清减投资额1.2万亿元。

无论是项目管理库的行业分布和回报机制分布来看,基本上没有变化。原来业界担心的针对某些“不属于公共服务领域”行业大类或针对“政府付费类项目”进行清库的猜测,总体上并不存在。

可以判断,本次针对PPP项目进行的清理整顿,主要关注点还是放在合规性上。

3.方向线索:逐渐转向防范隐性债务风险

进入2018年后,对于地方政府债务的监管目光,逐渐聚焦到防范隐性债务方面。

按照中国证券报2018年7月的消息,一轮由多部门参与的地方政府隐性债务排查已启动,重点针对PPP等重大项目负债、资金流情况等。据称旨在摸清地方政府隐性债务风险底数,并有望之后出台防范化解地方债务风险的一系列措施。

而今年下发的23,54号等文件,已将监管触角转向包括PPP领域在内的地方政府与融资平台、金融机构之间错综复杂的代理、委托、转包运营关系。


一、收益覆盖思路

(一)19号文阶段的监管内容和债务状况

很多观点认为,2010年的19号文是对地方政府债务进行监管的开端。文件针对地方政府通过融资平台举借的债务,提出了三类债务的分类和处置方法;还提出了政企分开的思路线索,包括“禁止向平台公司注入公益性资产和违规担保”,“无收益依靠财政偿还的公益性项目,不得由平台公司举借”等等。

不过,发文以来,平台与非平台之间的边界,始终难以精确界定。

例如,地方国企都是地方国资委出资设立的具独立法人资格的经济实体;其有可能实现“政府投资项目融资功能”,同时由于对“融资功能”的定义亦不清晰,最终难以判断;412号文(已废止)给出的无具体业务特征的定义,促使了一些平台转向了“具有业务经营的平台”,融资依旧;而银监给出的清单,也只约束了既有平台,对新平台仍无能为力。

由于先天性对平台公司定义困难,19号文以平台公司作为主要切入点而进行的地方政府债务监管,收效并不理想。地方政府债务仍然呈现快速增长趋势。2012年底、2013年中、2014年底三个时点的地方政府性债务余额,分别已达到15.9万亿元、17.9万亿元和24万亿元。

直到2014年43号文等一系列文件的发布,公开报道的债务规模增长才趋于放缓。同期,随着对政府债务情况担忧的日益加重,收益覆盖还款思路也逐渐被放弃了。


(二)收益覆盖还款——19号文的管理思路

虽然在实践层面,19号文对于监管平台和控制地方政府债务均未收到预期效果,但是在债务和平台管理的理论方面,19号文还是首倡的划分类别思路:偿还来源是财政收入还是自有收入。

这一针对项目收益是否覆盖还款,而采取区别对待的监管思路,对于之后8年的政府筹资实践,一直发挥着深远影响。

同时也可以感受到,在这一阶段,监管对于风险的顾虑,还主要落在项目是否能够自主偿还。即重点关注项目的偿债能力,要点是资产之于债务的“不倒”。

(1)19号文针对“地方政府通过融资平台公司举借的债务”提出的三分类:


  • 融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;

  • 融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;

  • 融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。


随后在2010年7月,财政部、发改委、人行、银监会四部门联合发布财预[2010]412号《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》(已废止),做出了相同宗旨而更加具体的规定。

(2)在19号文中,结合三类债务分类,进一步提出了对融资平台公司进行清理规范的分类处置意见:


  • 本通知下发前已设立的融资平台,要按以下要求进行清理规范:对只承担公益性项目融资任务、且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台,今后不得再承担融资任务,相关地方政府要在明确还债责任,落实还款措施后,对公司做出妥善处理;

  • 对承担上述公益性项目融资任务,同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台,要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务,不再保留融资平台职能。

  • 对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务、并主要依靠自身收益偿债的融资平台,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台,要按《公司法》等有关规定充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作;要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构。

  • 对其他兼有不同类型融资功能的融资平台,也要按照上述原则进行清理规范。


截至2014年末的政府性债务数据,地方政府负有偿还责任的债务余额15.4万亿元,其中相当于依靠财政收入偿还的一般债务余额9.4万亿元,相当于能够以项目收益偿还的专项债务余额6.0万亿元。

通过这一数据,可以了解到当时的依靠财政偿还的债务/自主收益偿还的债务比例,大致处于6/4的状况。


(三)收益覆盖思路的启示和影响

19号文对于政府筹资领域,特别是融资平台市场化转型发展,一直发挥着重要的理论指导作用:遵守现代企业制度,按照市场化营利性原则,坚持收益覆盖自主偿还为先,服务于地方政府开发建设需求,推动发展科学健康的经营城市理念。这也奠定了平台公司转型方向。

此后,在实操中形成的各种地方政府筹资方式,除政府采购方式之外,基本上都与这一思路密切相关。详情可参见笔者系列文章《再谈地方政府筹资:八种可行方式及四类违规案例》。

另一方面,19号文所规定的“依赖财政偿还的公益性项目不可通过平台公司举债”相关要求,也进一步派生出了“政府采购筹资方式”诸多创新模式。详情依然参考该文

到后43号文时代,从文件体系来看,19号文的“收益是否覆盖还款,还是依赖财政”这一分类标准已变得不再重要。

19号文这一标准,主要表现在地方政府发行债券的类别,以及地方政府存量债务的甄别上。具体分别如下:

◆ 国发[2014]43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》

建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。

没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。

有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

◆ 财预[2014]351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》

一、通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务。

二、项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的,甄别为一般债务。如义务教育债务。

三、项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的,甄别为专项债务。如土地储备债务。

四、项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的,无法覆盖的部分列入一般债务,其他部分列入专项债务。


二、地产歧视思路

对于“公益性”项目一词,好像本身并无争议。但是,对于“有一定收入的公益性项目”的理解,是有一定分歧的。

这一分歧,实质上主要是针对土地一级开发而来的。


(一)“公益性”与“有一定收入的公益性项目”

简单理解,政府日常从事的项目,基本上就是公益性项目;套用92号文的说法,就是“属于公共服务领域,政府负有提供义务”的。

19号文曾提及“主要依靠财政性资金的公益性项目……项目本身有稳定经营性收入的公益性项目”。

对此,412号文(已废止)的解释是:“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目,如市政道路、公共交通等基础设施项目,以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目(这一解释,与现行概念也存在差异。——作者注)。

不过,文件对于“有一定收入的公益性项目”的释义,则存在着较大的差异。


(二)412号文对“有收入的公益性项目”的定义

针对19号文提及的“本身有稳定经营性收入的公益性项目”,一般认为高速轨交水电气热等交通公用事业类项目是可以纳入的。

但是,对于土地出让收入,则争议很大。

对此,412号文(已废止)的解释是:“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”,是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借,根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定,偿债资金70%以上(含70%)来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。

按上述文件的表述,“偿债资金来源于政府性基金预算收入”(当然肯定是以土地出让收入为主)的债务,是应该纳入“融资平台因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”,也即“一般债务”;或者说,土地出让收入,不属于文件中所说的“收入”。


(三)43号文对于“有收入的公益性项目”的定义

43号文明确:

“建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还”。

后续文件一系列亦明确:

《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库[2015]83号):……以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号):……以项目对应并纳入政府性基金预算管理的……土地出让收入偿还的地方政府专项债券。

《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》(财预[2018]28号):……以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。

后43号文时代,按照43号文与地方政府债券系列文件的比较分析,土地出让收入,属于文件中所说的“收入”,以土地出让收入偿还的公益性项目,属于文件中所说的“有一定收入”的公益性项目。


(四)土地出让收入的归属争议

土地出让收入,属于地方政府的垄断性收入,现行文件体系禁止任何企业(当然包括融资平台)享有土地出让收入分成。

正如412文件(已废止)表述的“不能或不宜通过市场化方式运作”;同时,基于社会舆论形成的对房地产行业进而土地财政的攻讦,尤其主要是主管部门出于各区域不平衡发展的担忧,当时的财政部门将这一类项目纳入“依赖财政收入偿还”项目类型的思路,也是具有一定的合理性的。

但在另一方面,这一分类方法抑制了新型城镇化建设项目的发展——即使新型城镇化建设项目真正创造了生产力,即使融资平台仅获得一级土地整理的合规固定回报,理论上也仍然体现在类似消费性项目的类别中。


(五)地产歧视思路的启示和影响

在43号文之后的年代里,虽然412号文已废止,但是新型城镇化建设项目和其土地出让收入也没能纳入到使用者付费的收入类型中;“本身有稳定经营性收入”的城镇综合开发类PPP项目,也未能纳入到使用者付费类别中,而是散布在政府付费和可行性缺口补助类型之中。

地产歧视的思路,并未随着412号文的废止而停顿,对于政府筹资领域中一级土地开发环节的争论,从未有一时半刻的休止。

后43号文时代,土地储备类型融资被叫停后,土地征拆(片区开发)再次成为政府购买服务和PPP领域中的争论热点。

但是,通过新型城镇化建设,在不减少耕地前提下,提高土地供给效率的供给侧结构性改革的思路,一直是地方政府筹资领域中最富有生命力的道路。新型城镇化建设者们,一直在小心翼翼地沿着政策边界谨慎前行。

详情可参见公号系列文章《平台、PPP、棚改收紧后:地方政府如何筹资?》之第五节《新型城镇化建设和土地一级开发》。


三、政企切割思路

19号文发布后近5年的时间里,地方政府债务规模的增长并未得到有效遏制。监管政策思路急需从平台定义的困境中跳出来:43号文正是在这一背景下应运而生。

43号文强调在举债路径上进行政企“切割”,后续的50号文重申这一宗旨,并且要求除限额内政府债券之外“不举”,“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。

政企债务切割的债务管理思路,是至今为止一直在坚持的核心监管要求。


(一)政企债务切割——43号文的管理思路

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)是政府性债务管理的分水岭文件,即:

“分清责任。明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还”。

由于43号文采取的政企债务切割思路,对于违规举债行为定性清晰明确,促使违规行为不得不由地上转入地下,43号文对于遏制地方政府违规举债发挥了显著的作用。到2016年末,与2014年之前相比,采取承诺函、兜底函、违规注资等方式的举债行为,已经大幅减小。

2017年发布的财预[2017]50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,基本上是在43号文的基础上,针对融资平台管理、PPP运作、政府注资和担保行为,进行了进一步具体详细的规定。


(二)三道明渠露出水面

43号文的第二个要点是“修明渠”,“赋予地方政府依法适度举债融资权限,……建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式”。

之后陆续发布的财综[2014]96号文《政府购买服务管理办法(暂行)》,财库[2015]64号文《地方政府一般债券发行管理暂行办法》,财库[2015]83号文《地方政府专项债券发行管理暂行办法》,以及后来颁布的国办发[2015]42号文《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,地方政府债券、政府购买服务、PPP三道明渠终于初现雏形。

政府购买服务,是政府支付费用购买社会力量等以市场化方式提供的服务,与政府采购货物和工程并列,关键点在于“购买”。PPP是政府与社会资本的合作,是政府依绩效而向提供公共服务的社会资本支付对价的合作方式,关键点在于“合作”。

现行的债务管理体系和理论界的一般观点,基本上认同购买服务和PPP所形成的政府支出责任,均不属于政府性债务。理由在于,政府与购买服务和PPP对方的关系,属于合同双方关系,其支出责任是建立在绩效挂钩条件下的;而债务,大多是指定额定期无条件的。

但是,对于较为刚性的支出责任部分,也有观点认为应纳入某一层级的政府性债务,以利于坚持政府性债务管理的审慎性原则。

不过,这种观点存在的技术障碍是,如果该支出责任计入负债了,那对应的服务和资产,是否也应计入呢?这也成为了理论界争议很久的焦点。


(三)43号文的启示和关注

43号文的政企债务切割思路的启示:政府的归政府,企业的归企业,严格切割政企债务关系。

同时,沿着这一思路,逐步发展出了利用政府采购方式、国有资本经营、开发区托管等多种政府筹资方式。另一方面,尽管开明渠系列政策所起到的拉动GDP效果,尚不足以与前43号文时代的平台融资方式相比,但也应积极争取。

另外值得关注的是,43号文在“举债融资机制”这里说了半句话:“举债采取政府债券方式”,但没有说“融资”采取何种方式,甚至也没有说“是否可以融资”;只是从政企切割的角度,要求“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”。

笔者认为其部分原因,可能是由于“债”有其正式的会计定义,而“融资”的定义比较宽泛、标准不一。


四、广开明渠思路

广开明渠,是43号文的重要思路——“疏堵结合。修明渠、堵暗道,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制”。


(一)在地方债券的管理层面

发行地方政府债券是43号文给予地方政府举债的唯一渠道:

“建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还”。

涉及地方政府债券的相关文件,主要有2015年以来的财库[2015]64号文、83号文,财预[2017]62号文、财预[2018]28号文等等(文件名及有关数据参见前文)。

50号文亦对43号文的该要求做出重申:“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式”。

地方政府债券渠道的主要缺点是计划性、配额性太强,额度只能控制在偏低的水平上,否则会成为干扰积极财政政策实施的因素。


(二)鼓励PPP发展的政策文件

国办发[2015]42号文《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》是鼓励PPP模式的纲领性文件。

在其之后,各部委陆续发布了支持鼓励PPP发展的文件。

1.在行业领域的管理层面


  • 文化和旅游部、财政部,发布文旅旅发[2018]3号,《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,鼓励以PPP模式推动文化旅游产业发展。

  • 财政部、民政部、人力资源社会保障部,发布财金[2017]86号,《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》,鼓励以PPP模式推动养老产业发展。

  • 财政部、住房城乡建设部、农业部环境、保护部,发布财建[2017]455号《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》,推进污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。

  • 财政部、农业部,发布财金[2017]50号,《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》。

  • 财政部、国土资源部、住房城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、银监会,发布财综[2015]15号,《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》。

  • 财政部、交通运输部,发布财建[2015]111号,《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》,等等。


2.发改委鼓励民营资本投资PPP

发改委发文发改投资〔2017〕2059号,《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》鼓励民营资本投资PPP领域。


(三)新型城镇化成为大方向

国家发改委发布的发改规划[2018]406号,《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》。

其中要求健全城镇化投融资机制。引导地方政府在新型城镇化建设中量力而行,防范化解隐性债务风险。强化财政资金和政府投资引导,提高资金使用效率。

分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型,剥离政府融资职能,支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。

推动地方国企提高收益上缴比例,用于新型城镇化建设。规范开发性、政策性、商业性金融和保险资金投入机制,审慎合规经营,加强风险评估,鼓励金融机构加强与城镇化项目规划和运营机构的合作。

推动设立国家新型城镇化建设基金。完善PPP模式,提高民间资本收益预期。


(四)财政部鼓励国有资本加大对公益性行业投入

财政部发文财建[2017]743号,《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》:

其中第五点要求发挥国有资本投资运营公司资本配置功能,坚持市场化运作,探索有效的运营模式,通过开展投资融资、产业培育、资本整合,推动产业聚集和转型升级,优化国有资本布局结构。

第八点提出推广PPP,在财政、价格、土地、金融等方面加大支持力度。通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道,吸引国有企业等社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营和管理,充分发挥市场机制作用,提高公共产品和公共服务供给管理与效率。


(五)购买棚改服务争议不断

2017年87号文在严厉禁止通过政府购买服务方式实施购买工程或工程与服务打包行为的同时,给购买棚改服务开了一个后门:

“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行”

从而实质上支持了长期的购买棚改服务,强有力地支持了棚户区改造项目。

但是在2018年6月发布的《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》中,删除了这一期限要求上的除外规定。业界普遍担忧棚改项目难以在征求意见稿规定的三年期限内完成,猜测可能是有关部门因形势相机抉择的政策取向,出于防范化解地方政府债务风险的考虑,暂时搁置扶贫攻坚。也有观点认为可能会像87号文那样,在管理办法正式稿发布时,给棚改开一次后门。


启示

基于担忧区域不平衡发展而摒弃了收益覆盖思路的后43号文时代,地方政府债券发行政策徘徊在财政政策效应发挥、地方债务规模控制、棚改易地扶贫搬迁等多项政策目标之间,其开渠供水的能力,远不及前43号文时代的一般融资方式。

同时,无论是监管者还是被监管者,对于政府购买服务和PPP模式,总体上仍表现出准备不足、经验匮乏,其明渠作用的发挥尚有待时日。


五、总量控制思路

对于地方政府债务及财政支出责任的总量控制,是贯穿地方政府债务管理始终的思路。

但在前43号文时代,由于遭遇平台公司定义等诸多困难,并未实现预期效果;进入后43号文时代,不仅在政府购买服务中强调“先有预算,后购买服务……确认已在年度预算和中期财政规划中安排”(87号文),在PPP领域,也做出了“占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定。


(一)银监10号文:实名制下总量控制的愿望

银监会针对地方政府融资平台的监管,依托《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发[2013]10号),主要以融资平台名单为基础进行管理。

银监会对融资平台贷款管理的核心要求是“各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模”。

但是,名单制管理遇到的问题是,如何保证名单的实时更新?由于平台本身的定义困难,原来的名单恐怕都存在很多问题,又如何应对新设立的平台公司呢?

不出所料,与19号文相类似,银监10号文也未实现预期的地方政府债务管理效果。


(二)财承10%红线及其相关规定

至今已有多部文件明确了这条红线。

财金[2015]21号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”

财金[2016]90号文《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中规定,“政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目”。

财金函〔2017〕85号《第2587号建议的答复》每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%,且10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分,旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。

2016年以来,监管继续采取多项措施加强引导,制定印发《关于在公共服务领域深入推进PPP工作的通知》(财金〔2016〕90号),明确禁止地方政府“以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任”,并明确政府性基金预算在符合政策的前提下可用于PPP项目。

在实际履行支出责任时,原则应该是公共预算收入对应公共预算类支出责任,政府性基金收入对应政府性基金类支出责任。比如说,征拆支出责任应由政府性基金支付,其他规划、招商等应由公共预算收入支付。

2018年5月,《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》指出,2017年支出责任约占当年一般公共预算支出的1.2%,即使不考虑新增项目,2024年也将达到2017年的2.8倍。

报告进一步强调“筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的红线”,报告警示了部分市县支出责任已超出限额,还指出了PPP财承报告存在的一些疑似违规:


  • 一些项目从一般公共预算以外渠道列支,有规避10%限额约束之嫌。

  • 一些财承报告质量不高。

  • 部分项目支出责任信息不完整、更新不及时。


报告重申了10%红线作为支出上限的严肃性,从支出责任总量比例方面设定了合规性边界。


(三)总量控制思路的启示

总量控制,是地方政府债务监管领域中一直坚持的思路。

特别是在后43号文的开明渠时代,发行地方政府债券形成的地方政府债务、采用政府购买服务和PPP模式合同项下的政府义务,共同构成了政府的广义财政支出责任,总量控制就更加显得尤为重要。

相似于使用者付费类型的收益覆盖类型项目,不产生财政支出责任,理论上不受后43号文时代的总量控制所限。在这一理论基础上,进一步形成了片区托管开发、国有资本运营和政府购买服务多种创新类型的政府筹资模式


六、地方政府监管层面突出表现为严控政府付费项目

2017年四季度,地方政府债务监管进一步上升到攻坚战的高度。年末下发的92号文要求“审慎开展政府付费类项目”,引起社会各界的广泛关注。

而为了挽救这一最理想模式,从理论领域到实操单位,均有许多声音为纯政府付费模式鸣不平,纷纷呼吁不能把纯政府付费类PPP项目列入政府违规举债黑名单之中。


(一)纯政府付费PPP逃脱政府债务黑名单的理由

按照回报机制划分,PPP项目主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等三种类型。

其中,政府付费,是指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

纯政府付费项目在法理上就不纳入政府债务。从技术角度分析,基于PPP项目管理要求和负债确认相关准则,政府与PPP社会资本方的关系,属于合同双方关系,其支出责任是建立在绩效挂钩条件下的;而债务,大多是指定额定期无条件的。

因此在文件条文规定上可以判定,合规的纯政府付费PPP项目不纳入政府债务范畴之中。


(二)计量技术障碍导致对纯政府付费限制的弱化

PPP项目回报机制三分法与三类债务之间并不存在一一对应关系。

首先只有使用者付费项目与一部分“有稳定收入的公益性项目”形成对应关系,但由于并不需要财政支出责任,客观上存在流失到PPP文件规范之外的操作可能性,在数据上只可知其在财政部PPP项目库规模中占比仅10%。

更重要的是,基于土地出让收入归类意见的分歧,“实际有稳定收入”的城镇综合开发类PPP项目,散布在政府付费类项目和可行性缺口补助项目中;另外由于运营费用的加入,“有无收益”的比例难以精确计算。

综上所述的计量技术障碍,在客观上减弱了对于纯政府付费项目的限制能力。


(三)纯政府付费项目与政府债务不应划等号

法理上,纯政府付费PPP项目的确不应纳入政府债务,当然与违规举债更不沾边。

但是,纯政府付费项目客观上所形成的支付责任,如不加以严控,则将导致地方政府更加沉重的支付负担,并造成宏观经济调控效果削弱的负面效应。

广泛存在的纯政府付费项目,实际上只是“有运营的BT延长版”;与此相类似的,可行性缺口补助项目也广泛存在着“象征性使用者付费+有运营的BT延长版”现象。

这些模式与长期贷款形成债务的差别是,运营费用的参与,使得整个公式更加不像一个等额本息还款公式而已。

曾几何时,《纯政府付费项目与政府债务不应划等号》的文章刷遍朋友圈——应该说,二者确实不应“划等号”,应该划个“大于号”才对。


(四)地方政府监管层面突出表现为严控政府付费项目

继2017年上半年50号文、87号文等一系列规范地方政府举债融资文件落地后,下半年监管又针对PPP打出了92号文等强监管组合拳。

之后各省市区逐渐加强对PPP项目的严格管理,尤其是加大了对纯政府付费PPP项目的约束和限制。

以下简要列举几个省市的相关文件及要求:


  • 成都成府发[2017]25号《成都市人民政府关于进一步推进政府和社会资本合作(PPP)的实施意见》,要求“原则上不再实施完全依赖财政支出的政府付费PPP项目。

  • 湖南湘财债管[2018]7号文《湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》,PPP负面清单中第3条“仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流,完全由政府付费的,如市政道路建设、公路建设、广场、绿化(风光)带等工程建设”,并于随后对该省PPP进行清理核查,对部分项目予以退库或暂停采用PPP模式。

  • 江苏省财政厅《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(苏财金〔2017〕92号)明确要求“对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制”

  • 浙江省发改委《关于发布我省传统基础设施领域2017年政府和社会资本合作示范项目名单》(浙发改投资〔2017〕824号)明确“审慎开展完全依赖财政支出的政府付费项目,降低PPP项目对政府付费的依赖”;

  • 2018-09-21,山东省财政厅颁布了《关于开展政府和社会资本合作(PPP)“规范管理年”活动的实施意见》(鲁财金[2018]21号),要求“从严审慎开展完全政府付费项目,自《实施意见》印发之日起,全部项目财政承受能力最高年度达到或超过8%的地区,停止新上政府付费和财政补助超过50%的可行性缺口补助项目”



七、边界控制思路

进入2018年后,对于隐性债务的担忧逐渐成为舆论热点。

有专家进行专业调研精确测算后,认定隐性债务有40万亿元,而且逐地考察的反馈是“地方政府就没有一个想还的”。

主管部门的监管重点,也开始转向包括隐性债务在内的支出责任分类研究和探索。


(一)财金23,54号文激起千层浪

财金[2018]23号文《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》发布于PPP清库大限的前几天。文件确实较罕见地对金融企业提出了较为具体的操作细节要求,但除了资本金穿透审查金融企业同等担责等几处新意之外,其他基本是对原有要求的重申。

财金[2018]54号《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》则要求夯实项目前期工作,切实履行采购程序,严格审查签约主体,国有企业或地方政府融资平台不得代表政府方签署PPP项目合同,地方政府融资平台不得作为社会资本方;不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担,等等。

财金23,54号文发布之后,部分观点认为大部分内容是旧事重提,少部分内容令人疑窦丛生;也有观点认为文件矫枉过正、吹毛求疵,不仅过于严苛,而且易于规避;甚至有些观点指出了越权嫌疑:虽然行使出资人职能,但具体哪些行为合规,还是应该由行业主管部门来认定,而不是出资人——比如说,国资委虽为中建出资人,但如何盖房子不会倒,还应由住建系统来指导。

笔者不同意上述观点。只有站在包括PPP在内的政府筹资这盘大棋局上来看,方能理解23,54号文的真正指向——是探索划清PPP项目库与广义PPP的界限,从而分辨显性债务、不同分级的支出责任,以及与隐性债务的界限。


(二)广义PPP等多种政府筹资方式的发展

目前的PPP部门监管体系,主要是由发改委对项目立项的监管、财政部对财政支出责任的监管和行业部委对行业的监管来构成的。

那么,不涉及新建项目立项的PPP项目,是否不必须经由发改委的监管呢?不涉及财政支出责任的PPP项目,是否不必须经由财政部的监管呢?42号文对此没有直接的规定。

虽然理论上争论一直没有停止,但实质上伴随着PPP项目库日益壮大的,是沿着多种政府筹资方式而广泛开展的广义PPP模式,当然,由于技术等多方面因素所限,尚无法掌握这些模式的规模数据。

使用者付费类型的政府与社会资本合作项目是最普遍的不涉及财政支出责任的广义PPP项目类型。比如遍地开花的地下商业街,广泛采取了人防工程改造的BOT模式,也有与地铁联合建设的地下商业街,都不涉及财政的支出责任。

与使用者付费项目相类似的,不涉及政府付费的TOT项目,当然也归属这一类。另外,政府采购行为在一般情况下,并不被视为政府与社会资本的合作,但是政府向融资平台公司或成功转型的公益建设国企的采购,实质上是政府筹资中有运营内容的合作。

北京市政府大规模采用的授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)的ABO模式,是由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责,京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源,提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责,同时支付京投公司授权经营服务费,以满足其提供全产业链服务的资金需求。网媒消息称,ABO模式筹资已超1000亿元。


(三)探索不同分级支出责任的定义边界

政府广义PPP筹资模式的特征,一是融资平台公司的存在,二是政府与平台间的委托关系;而前述系列文件(23、54号文)的特殊之处亦在于此。

1.对于融资平台公司的限制

54号文提出引以为戒、加强管理的“国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同”,另外一条的“地方政府融资平台公司不得作为社会资本方”,也引起了很大的争议。

很多观点提出,文件的要求与国办发42号文中的“大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,……可作为社会资本参与当地PPP项目”的鼓励方向背道而驰。

不过这里也有观点认为并无矛盾,主要问题出在对于“融资平台”的界定上。详见此文。

2.对于转包运营责任的限制

54号文要求“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”,一度引起理论界的困惑:大业务可以找合作方参与社会资本进来,小业务则更易于规避。

笔者认为,文件的主要意图还是划清平台公司接受政府采购后再转包的项目与PPP库项目之间的界限。

3.对于广义PPP融资的限制

23号文中的【PPP】条款要求对于“资本金、两论证”未落实的,“国有金融企业……不得提供融资”,引起法律界朋友议论,PPP项目审批并非是财政部排他性专有的审批职能,比如地下商业街一类大量的BOT项目,本身也不涉及增加财政的支出责任,也未见上一级文件要求其进行财政部门的两论证。

笔者认为,不允许金融企业提供融资的要求,可能主要还是针对PPP库内项目来说的。

4.示范项目发文的试点意义

较多的观点认为,54号文所提出的较高要求,仅针对示范项目,并不完全适用于全部PPP项目。

但从内容上来看,54号文的要求对于示范项目来说却有些偏低,文件所提及的“不得出现‘先上车、后补票’、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象”等新提法,更像是对之前所有PPP项目的补充要求。

因此更多的感觉是,54号文的试点意图更突出一些,先在“示范项目”范围内进行“试点”,之后逐步推而广之。

笔者注意到,随着坊间对于隐性债务的讨论愈加热烈,主管部门也将监管目光逐渐转向到了包括隐性债务在内的支出责任分类研究上来,虽然包括融资平台公司定义、回报机制与债务分类的对应关系等诸多技术困难仍然困扰着债务管理工作,但监管者们仍然不断地做出了有益的探索和尝试,而最终必将推动着债务管理的健康发展。

同时,以收益覆盖为首要目标、以政企隔离为前提条件、以市场化转型平台为生力军,探索广义筹资模式的健康发展方向,带来了政府筹资领域的勃勃生机,也为监管部门提出了提质增效、精准管理的更高要求。

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